【摘要】：针对近几年我国旧城改造中存在的问题，从社会学角度探寻了旧城改造的实质，以及现状改造方式产生的弊端及危害，在此基础上，通过国外旧城改造的对比研究分析，特别是从科学合理处理旧城中各种社会问题，创造和谐社会的方面，提出了旧城改造中应采取的对策。

　　1 旧城改造的实质及问题 
　　随着城市建设的扩张以及城市经济的高速发展，土地资源的日益紧缺，中国的城市发展由单纯的外拓型，走向内外并举型；由已往单纯的经济增长走向经济、社会、环境三者综合、和谐的可持续性发展。从社会学角度来说，则是由以往计划经济时期的均质社会走向了多元分化的市场经济社会，而城市旧城地区则是此种社会双重转型中的难点及社会矛盾集中凸现地区，拆迁的冲突、居住环境的恶劣、生活水平的下降等诸多与构建和谐社会目标格格不入的问题，促使我们必须审视以往旧城改造的方式与对策，重新寻找其解决之道。旧城地区由于其历史性，落后性、复杂性、综合性等特征，决定了旧城存在的各类问题是错综复杂的，其改造的重点及实质，应是社会问题的和谐解决，是在城市化进程中现代性与传统社会观念的冲突与对立的有效平衡。 

　　1．1 自身发展不平衡 
　　旧城由各个不同系统组成，它们相互影响与制约，具有很强的整体性和关联性，任何一个子系统变动都会影响其它部分，从而出现发展的不平衡。具体表现为：一是发展过度，二是发展滞后。发展过度即由于追求片面经济效益而进行的不合理大规模改造，旧城区的建设强度和人口总量超过基础设施的承载力，从而导致整体功能失调。而发展滞后则是由于旧城系统内各部分变迁进程不一致，导致不和谐并出现滞后现象，如原有的物质空间形态结构与其容纳的逐渐变化发展的社会经济功能不相适应，而导致的不平衡发展问题。

　　1．2 老化衰退现象严重 
　　当自身发展不平衡持续很长时间，就会产生严重老化衰退问题，其具有三方面表征：一是物质性老化，即旧城内的建筑物和设施因超过使用年限，无法再行使用，致使城市自然老化。二是功能性衰退，由于城市规模的扩大和人口增长，合理的城市环境容量被突破，从而造成城市整体机能下降，城市功能性衰退日益凸现。三是结构性衰退，由于城市空间的急速扩张和城市内部剧烈更新，城市的结构往往难以适应这种快速变化发展要求而导致的地区衰退。

　　1．3 经济发展受阻 
　　旧城的自身发展不平衡以及老化衰退等问题不可避免的会对旧城经济发展产生阻碍作用。首先是就业机会奇缺。在大部分旧城中，失业率都很高，如果加上部分失业和不充分就业，则潜在的劳动力闲置率则更高。在旧城中就业的人，多从事小家电维修、搬运以及餐馆、旅社等小型服务业工作，这些产业所能提供的就业机会非常少，而且随着小工厂逐步清理出城市中心区，旧城所能提供的就业岗位就更少；其次是贫困程度较高。国际劳工组织的研究表明，从总体上看，贫困与失业之间存在着正相关系，失业是造成贫困的主要原因。在旧城中，年富力强的居民其经济能力改善后，逐渐迁离，留下来的多是一些经济能力差，没有能力迁离的居民。而且旧城住宅价格较低，建筑空间利于其划小和出租，于是吸引了一些失业的、或从事劳动密集型行业以及小型服务业的人群，低收入使他们无力承担维修费用，因而得不到修茸的旧城更显破落。由于贫困，旧城往往沦为“贫民窟”。 

　　1．4 文化传统遭到破坏 
　　由于旧城的衰败，再加上政府对旧城更新建设的急功近利、开发企业的惟利是图，造成旧城传统风貌特色的破坏、文化传承的断层，具体可归纳为以下二个方面。 
　　（1）传统风貌的丧失。上世纪90年代以来，国家严格控制农用地的征用，城市建设重点就转移到了对旧城区的开发。在开发利益的驱动下，旧城改建的速度很快，许多最能代表城市特色的老街区被拆除，千篇一律的建起高楼大厦，使得城市失去了自己的风貌特色，也失去了历史积淀的厚度。 
　　（2）历史文脉的割裂与断层。旧城的老化与衰退，势必造成不同社会阶层人口的迁入与迁出。一方面，从人的行为、心理、感情的角度来看，人口的频繁流动将造成人们心理上的失落和归属感的缺乏，从而表现出历史联系和情感的割裂。另一方面，从社会学角度来看，人口的频繁流动破坏了传统的邻里关系和社区文化。 
　　综上所述，有形的物质磨损只是旧城问题的一个方面，然而有形磨损的速度往往落后于城市不断发展的要求，在城市未达到自然老化之前，因不适应现代化发展要求，而变得过时衰退的情况也时常发生。因此，隐藏的社会、经济的衰退才是旧城问题的根本所在，它也决定了是否有必要对旧城进行改造。

　　2 现状旧城改造的弊端及危害 
　　中国的城市规划理论与方法，长期受形体规划为主的物质性规划思想影响，把城市的发展看做一种可掌控的线性进化，忽视了城市历史与现状。芒福德（Lewis Mumford.1961）曾提出过批判：“把城市的生活内容从属于城市的外表形式，是典型的巴洛克思想方法。但是，它造成的经济上的耗费几乎与社会损失一样高昂。••••••大街必须笔直，不能转弯，也不能为了保护一所珍贵的古建筑或一棵稀有的古树而使大街的宽度稍稍减少几英尺。”而在旧城改造中，我们的规划人员对传统城市旧区内的“功能与空间混乱无序”持一种全面否定态度，强调功能分区与用途纯化，追求“理性”的城市空间形态，努力塑造统一与纯粹的视觉空间秩序，试图通过规划的行政手段，重新构建一个“唯美”的旧城城市形象。
 
　　因此反思现有旧城改造的方式，其主要弊端表现在：第一，规划目标是过于理想的单一终极目标，对现状的混乱无序多采取彻底否定态度，对城市社会的复杂问题视而不见，缺乏规划多目标的比对与平衡，从而造成社会诸多方面的矛盾、以及阶级分化、社会治安等犯罪的加剧。第二，规划理念及手段的简单化、标准化。以统一建设物质空间形态，来确定城市的发展态势，控制未来的社会经济发展，相反因忽视经济发展的内在规律造成旧城社会经济活力的衰退与空洞化。第三，规划内容是简单的拆除重建，“破旧出新”的模式过分追求功能分区与用途纯化，生硬的将旧城有机社会网络割裂为单纯的功能社区，忽视了社会脉络的发展与内在联系规律。第四，兼顾所谓公平的政策取向，规划方法一般是“自上而下”的，较多地体现政府部门的意志，较少反映地区现状以及来自社会与个人的实际需求。政府和市场力量占据绝对主导地位，居民自身积极性尚未充分调动，特别是旧城改造项目的封闭决策，原住居民意志和愿望尚未得到应有尊重。第五，规划政策由于法制制度的滞后，造成相对应旧城改造建设与管理中相关法律法规的缺失。特别是对旧城更新和房屋拆迁中所涉及的法律、道德问题认识浅薄，往往将多元化社会问题，当作纯粹的经济问题对待，发展中普遍存在见物不见人，单纯追求效率及经济效益是否平衡，忽略了对社会问题、环境问题的研究，特别是针对旧城的特色，没有一部相适应的城市规划管理专项法规，如历史街区改造中，简单按照新区日照法规间距套用，从而造成历史风貌特色的丧失。第六，社会资源的浪费与改造建设方式的粗放化，旧城居民对发展的愿望较为强烈，但一定时期内，各级政府对旧城改造的急功近利及利益冲动，造成整体规模过大，速度过快，方式过于粗放，资源的利用没有节制。一方面，是对旧城中固有的文化特色资源的毁坏，造成整体社会资源体系的破坏；另一方面，是对文脉有机更新与改造的肆意扭曲，文脉的传承被割裂，随着时间的推移，从而造成整体文化资源内涵的缺失与变异。 

　　现在中国开展的大规模旧城改造，实际上是一种“不可持续”的发展模式，它反映的是一种大工业时代的发展观和发展模式。这种模式主张用高积累、高消费来刺激经济增长，把经济增长视同于经济发展，并把GDP增长当作人类社会发展的唯一目标，结果却使人类社会付出了资源枯竭、环境恶化、社会瓦解的惨重代价。
旧城改造需要面对较多的城市建设现状与复杂的社会经济矛盾。旧城地区往往因为漫长的历史积淀，形成了一个动态平衡的复杂社会经济结构，为各种收入阶层的人提供了合理而有效的生活空间和就业空间。而简单化的改造，不仅破坏了该地区的动态平衡结构，而且会带来房价和地价大幅上涨，导致大部分原有低收入居民无法回迁，一些居民从而也失去了收入来源。昔日充满生活情趣的街区也变得冷清，难以形成以往富有生机活力的社会结构。长期以来，旧城改造往往用一些新的发展、新的功能在所谓“老的、衰败”地区进行更替。这种简单的单向思维方式加上“自上而下”的城市规划和管理体制，一直影响着我们的城市改造。特别是现阶段的改造中，因涉及太多的利益群体，许多利益难以协调，改造者无意也无心去开展公众参与，并听取各方意见后制定合理的改造方案，从而造成拆迁中的矛盾激化，不但使许多原住民利益受到损害，而且也不能使未来新使用者满意，从而产生严重的社会纠纷和负面影响。

　　3 国外旧城改造实践演进及启示
　　第二次世界大战后，西方各城市旧城改造实践大体发生了这样的变化，即清除贫民窟的重建性开发→改善旧住宅的整治性开发→保护利用历史建筑的维护性开发，与此同时指导旧城改造的基本理念也发生了相应变化，从主张进行目标单一、内容狭窄的大规模改造的“现代主义”逐渐转变为主张目标广泛、内容丰富的人居环境可持续发展建设。

　　3．1 旧城改造的历程
　　总体来说，发达国家（地区）的城市旧城改造运动，其主要内容包括城市中心区的改造与贫民窟清理。发达国家（地区）旧城改造大体上有两种目的：一种是为了高效的利用土地和确保交通安全；另一种是为了改善不良居住区，消除危害危险地区，防止公害，保护历史性建筑物，扩大绿地面积等。前者，主要是从经济观点出发的，盛行于美国；后者，主要是从社会福利观点出发的，盛行于欧洲各国。这一过程大致包括以下几个方面的内容：
　　（1）大规模推倒重建与清理贫民窟的战后重建工作，各国政府都拟定了雄心勃勃的城市建设计划。在当时CIAM倡导的城市规划思想指导下，许多城市（包括伦敦、巴黎、慕尼黑等历史悠久的城市）都曾在城市中心拆除大量的老建筑。然而，更新的城市面貌却丧失了历史遗留的传统风貌，缺乏人性，并且还带来大量的社会问题。
清理贫民窟也造成类似的问题，当时采用的所谓“消灭贫民窟”的办法，即将贫民窟全部推倒，并将其居民转移走，然后以能够提供高税收的项目取而代之，但这种做法消灭了现存的邻里和社会，造成了社会阶层的对立与冲突。
　　（2）1950～60年代是西方各国迅猛发展的时期，经济的快速增长使对城市土地的需求高涨。这一时期的城市改造运动从根本上来说，是试图强化位于城市良好区位的中心区的土地利用，通过吸引高营业额的产业，如金融保险业、大型商业设施、高级写字楼等来使土地增值。而原有的居民住宅和混杂其中的中小商业则被置换到城市的其它地区。城市中心土地的强化利用却导致了城市中心区的“鬼城”现象及社会治安问题，最后结果除了商业企业获利以外，对于绝大多数社会群体来说是得不偿失的。
　　（3）1960～70年代以后，西方国家的城市改造出现了一种新的倾向，即所谓“中产阶级化”一些中产阶级家庭自发地从市郊迁回城市中心区，与低收入居民比邻而居。中产阶级家庭的迁入，邻里社区社会结构的复苏，不仅增加了居住地区的税收，并带来一些投资，改善了居住环境，平衡了城市交通的压力。
　　（4）1970年代以后，一些主要的西方国家出现了民主多元化的社会趋势。公共参与的规划思想作为一种“准直接民主”的体现，有别于传统的依赖政客的“代表民主”，开始广泛地被居民接受。城市居民纷纷成立自己的组织，诸如“街区俱乐部”、“反投机委员会”、“社区互助会议”等等，通过居民协商，努力维护邻里和原有的生活方式，并利用法律同政府和房地产商进行谈判。由于得到政党的支持，这些社区组织对政府的城市更新政策有较大的影响。
　　这个时期还出现了一种“自下而上”的所谓社区规划。这是由社区内部自发产生的“自愿式更新”、社区居民不再满足于规划提出修改意见，要求直接参与规划的全过程，希望由自己来解决如何利用政府的补贴和金融机构的资金。“社区规划”通常规模较小，以改善环境、创造就业机会、促进邻里和睦为主要目标。 

　　3．2 对西方旧城改造实践的反思
　　回顾西方发达国家的旧城更新改造发展历程，旧城改造建设内容从关注物质环境改善逐渐转变为对社会、经济内涵的重视；借鉴西方经验教训与先进理念，中国的旧城改造重点需从以下三个方面予以完善与拓展。
　　（1） 致力于实现从单一目标向多维目标的转变。梳理发达国家（地区）的旧城改造进程，可体会到城市改造不仅仅是旧建筑和旧设施的翻新，它还具有深刻的社会和人文内涵。忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的改造并不是真正意义上的城市更新改造。也就是说，城市旧城改造是多维目标的，而不是单一目标的。
　　（2）建立一个真正有效的城市更新管制模式。发达国家（地区）的旧区更新改造进程说明，城市更新改造的成功有赖于建立一个包容性的、开放的决策体系，一个多方参与、凝聚共识的实施机制，一个协调各方合作共赢的基本理念，而不单纯是由开发商的商业利益所驱动、由政府部门给予配合的运作模式。只有将社会力量纳入决策与实施的主体当中，与公、私权力形成制衡，才能有利于城市更新多维目标的实现，才能保障更新效率和公平的统一。在这方面，要加强社区居民的参与，重视社区的真正需求，减少社会矛盾，特别是要避免冲击既有的社会网络和社会构成。
　　（3）形成系统的多目标战略规划和行动纲领。旧城更新改造中要重视政府的积极作用，依托政策的制订和公共财务的引导和转移支付等手段，激励私人投资，同时要维护公共利益，创造社会公共参与条件，确保公共利益不被商业利益所吞噬。政府应扮演举足轻重的、具有权威效应的协调、监督和调解的角色，通过建立一个专责的常设机构，对城市更新进行长期性的、系统的、多目标的管理和协调，要形成系统的多目标的战略规划和行动纲领，形成一套规范城市更新规划和实施的法制体系和目标体系，对各种角色在城市更新改造过程中的地位和作用进行明确的界定。

　　3．3 对我国旧城改造的启示
　　（1）树立正确社会思想为导引的规划理念，注重人的尺度和人的需要，强调规划目标决策的开放性与多元化，特别是居民和社会参与更新改造过程的重要性，改造重点从大规模拆除重建转向社会环境的综合整治以及社区经济的复兴，注重维护社区社会结构的稳定与适当改良。
　　（2）规划与设计从单纯的物质环境改造规划转向社会、经济发展和物质环境改善相结合的综合发展规划，必须强调规划目标的连续性、规划措施的弹性和规划的执行过程，其主要内容是制订环境更新与发展的系统化政策纲领和多维化发展目标及目标决策机制。
　　（3）可持续发展是和谐社会建设的核心思想，今后的城市更新改造必需注重环境和资源的保护，特别是对旧有资源的合理利用，强调历史文化的保护与传承，加大文物保护和历史风貌特色保护意识。
　　（4）城市更新的方式从大规模的以开发商为主导的全面的推倒重建方式，转向小规模的、分阶段的、主要由社区或居民自己组织的谨慎渐进式改造方式，土地开发建设主体可采取多元化途径，根据实际情况选择不同的建设模式，积极鼓励历史风貌地区的社区居民按照规划要求，开展维修与重建。

　　4 旧城改造的基本对策
　　4．1 坚持改造建设的规划手段从单一走向综合
　　旧城改造是一个多因子的综合比对分析过程，其面临改造的各项因素是复杂而多变的。雅格布斯（Jane Jacobs,1961）指出，城市作为人类聚居的产物，成千上万的人聚集在城市里，而这些人的兴趣、能力、需求、财富均千差万别，并说“多样性是城市的天性”（Diversity is nature to big cities）。因此，旧城改造规划手段应对此多样性，必须从以往单一的模式衍生为多重手段综合处理方式。在通过研究改造地段及周围地区城市格局和文脉特征基础上，遵循城市发展历史规律，在保持地区城市肌理相对完整性的同时，复苏旧城活力，创造新的经济动力为规划目标，采取多种手段和方式去确保旧城的物质环境、经济发展、社会关系三者的和谐发展。在政府提供资金基础上，继续鼓励私人投资及推行公私合作。强调社区居民的参与；强调公、私、社区三方合作伙伴关系，同时更要强调更新改造内涵是经济、社会、环境等多目标综合更新，而不是由地产开发主导的单一目标型更新。改造中可适当保留原有的商业和有效的经济活动，建设一些满足改造居民配套生活需求的中小型商业设施，甚至部分传统手工业作坊产业用地，增加就业岗位。 

　　4．2 大力倡导历史文化、文脉的延续与继承
　　旧城是城市中历史积淀、文化内涵最为丰厚的地区，旧城改造应是在城市年轮轨道的现状基础上延续进行，因此，它不可能脱离城市历史和现状。改造的规划设计应尊重历史和现状，了解该地区物质环境的主要问题及其与地区的社会、经济和城市规划管理的关系，继承城市历史留存下来的有形及无形的各类资源和财富，特别是在保持物质环境风貌特征和文化要素继承的同时，注重对旧城既有的生活和文化风俗习惯的保护与延续。一方面对破坏地段实行更新改造，还原历史文化风貌特色；另一方面是对历史风貌保护地段的历史特色建筑实行功能置换，改善环境，疏散旧城人口，为建筑功能置换后的经济来源提供长远市场发展的基础。从文化保护角度出发，要确保改造后有一定原住民的回迁和安置，新旧及多层次居民交融的居住文化方得以共存并延续发扬，这样不仅避免社会阶层的隔离与对立，同时也构成了城市丰富多彩的文化特色，保护了城市总体文化个性。

　　4．3 牢固树立可持续渐进式保护与利用改造模式
　　在继承文脉特征的同时，对旧城的改造，应区分不同质量的房屋，采用不同的改造方式，尽可能减少更新改造对城市现存社会经济生活的破坏。旧城区应摒弃以往的成片大规模改造方式，采取小规模地渐进式改造方式，逐步“蚕食”式进行小尺度社区的改造完善与缝合。对不同年代建筑实行功能适应性改造利用，既保证了资源节省与再利用，同时也促进了各社会阶层居民的融合。一定密集度的人群也能充分发挥城市中各种公用设施的最大效益，增加旧城经济的活力，减少由于居住和工作地点距离过远带来的社会资源浪费。采取渐进式保护与利用改造模式，可以充分保护优秀历史建筑及街巷空间，同时也可以有计划、低成本开展基础设施和绿化及室外公共活动场所的建设，尽可能减少社会动荡。

　　4．4 重点关注旧城中和谐社会人文的关怀
　　旧城改造能否顺利推进的深层次原因就是对社会各阶层矛盾的调适与平衡。国外旧城改造经历了从阶层的对立走向阶层的融合的百年发展历程，而中国的发展正在走向阶层的分化，但现阶段由于时间原因，尚处在一个阶层分异与混合的中间地带，我们必须把握这个时机，避免重蹈西方发展的弯路。必须在旧城改造中，坚持不同人群居住的生活适度融合，各阶层共享社会公共资源及配套设施的便利，不同产业的集聚与互补，促使旧城的经济持续健康发展。佛罗瑞达（Florida）的创新资本理论（creative capital theory）指出，高密度的多样性人群聚集是刺激现代经济发展的主要元素（Florida,2004）。实证研究表明，多元化的人群构成在大都市区的出现与低失业率和社会稳定具有高度相关性（Malizia and Ke.1993）。不同居住人群混居可带来多方面社会效益，一可丰富居民生活，二可增加社会容忍度，三是利于下一代的更好发展，四是加快不同阶层的理解与相互关心（Atkinson.2005）。 因此，现状旧城改造中要树立阶层融合，不同居住类型混合的指导原则，保持和完善现存这种维系状态，控制居住空间的分异化，通过合理控制区域内一定的高收入人群比例，同时建设部分中、低收入住宅来满足社区社会结构稳定，推动社会群体的融合，保证旧城内和谐社会的健康发展。

　　4．5 科学合理制定有针对性的政策法规和决策机制
　　旧城改造涉及方方面面，其规划建设、拆迁还建、资金筹措 、经济平衡、交通及基础设施的改善、历史文化特色保护等诸多方面，均有别于城市其它地区的建设。而我国城市建设及管理方面的法规政策，均是针对城市新区的开发建设而制订，均是一些普遍性政策法规，尚缺乏针对旧城的特殊情况而制定的个性法规政策。同时，旧城更新改造中存在大量的社会问题和利益冲突，必须拟定一些有针对性，并丰富细致的适时性政策规定，并且伴随旧城更新改造的深入，予以不断的、及时的、修订完善，从而为旧城更新改造提供可操作的法规依据和保障，及时化解拆迁矛盾、还建矛盾等社会危机。 

　　与此同时，必须借鉴国外旧城改造的经验，改变以往政府主导、封闭运行的决策体制，实现政府宏观指导、各开发企业、社区居民共同参与的决策机制。政府通过政策及各种基金和津贴等“种子资金”补贴等方式的灵活运用，以维护社会稳定、促进住房保障、营造健康环境、建设公共设施、引导公众参与、提供就业培训和技术援助为工作目标，间接引导开发企业向上述目标靠近，维持或恢复旧城固有使用功能和居住吸引力，促进旧城经济的繁荣与稳定。

　　5 结语
　　旧城地区是城市中的一个固有社区，在这个漫长历史自然演化而来的地区中，有许多利益与群体依附在这个庞大的错综复杂社会网络体系中，形成了自身一个相对稳定与平衡的社会肌理结构，且这个区域蕴含着城市社会发展与进步的许多内在动力与历史文化资源，只有善加利用这些动力与资源，并最大限度发挥作用，并融入到和谐社会发展的轨道之中，方能真正实现历史文化传统的继承与发扬，推动城市的有机更新与生长。只有充分尊重该地区社会发展的内在规律，依托政府政策层面的合理控制与引导，才能真正实现社会、市场、政府三者的积极互动，实现旧城改造中和谐社会的建设目标。 

参考书目：
1、熊向宁等《武汉市旧城改造规划研究》•武汉市城市规划咨询服务中心
2、黄亚平、陈静远《近现代城市规划中的社会思想研究》，《城市规划学刊》2005年第5期
3、马航《深圳城中村改造的城市社会学视野分析》，《城市规划》2007年第1期
4、李志刚、薛德升、魏立华《欧美城市居住混居的理论、实践与启示》，《城市规划》2007年第2期