张翼峰　王丽芬　武汉市城市规划咨询服务中心,湖北 武汉 430014
[摘要]本文从城市规划管理角度对武汉市近五年土地交易市场所呈现出的特征进行分析，重点对出让地块的规划指标如用地规模、开发强度、用地性质等方面进行归纳总结。并针对土地供应地块的不同类型特点，从城市规划管理角度提出相应的建议。

　　1  引言
　　1987年，深圳借鉴香港经验，率先敲响了国有土地使用权拍卖的第一锤，揭开了我国土地使用权制度改革的序幕。随后国家又先后颁布了《城镇国有土地权出让转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等相关规定，围绕这些规定许多城市建立起了土地有形市场，并逐步实施了土地“招标、拍卖、挂牌”制度。
　　武汉市土地有形市场是2001年开始建立的，经过5年多的探索，出台了相关的制度和政策，土地交易市场也逐步迈向成熟。目前，通过政府垄断性土地一级市场进行交易的地块有两种类型，一种是不经土地整理储备中心（简称“储备中心”）储备直接进行交易的地块（简称“交易地块”），另外一种是经过储备中心收购储备整理后的地块（简称“储备地块”）。这两种方式在进行国有土地使用权出让中，互为补充，共同促进了武汉土地交易市场的发展。但与此同时储备地块与交易地块在供应数量上存在明显的不平衡，并且在分布、规模等方面呈现出明显不同的特征，对土地的合理利用、集约利用以及城市面貌的整体改善提出了新的挑战。
　　为探求更加完善的土地出让供应方式，我们以武汉市土地交易市场为例，从规划角度出发，对出让地块进行分析，找出其内在的问题，并提出相应的对策，以达到更好地发挥土地市场作用、进一步提升城市形象的目的。这与国家和地方政府通常采取的经济、行政等土地市场调控的方法与手段存在较大的差别。

　　2  储备地块与交易地块关系概述
　　储备地块和交易地块作为土地交易市场的客体，相辅相成，互为补充，缺一不可。储备地块为土地储备机构依照《土地储备管理办法》的规定，以收购和政府依法收回、征用方式取得并经过前期开发整理的土地，出让主体为政府。而交易地块的来源和出让主体均为原有土地使用者。
　　
　　2.1 分工及办理程序
　　目前，武汉市对土地储备与土地交易工作程序及分工制定了明确的方案，方案规定：新征地项目、申请储备项目、申请交易的划拨土地项目、申请改变用途（强度）的出让土地项目，由储备中心在规定期限内对项目进行储备可行性论证，确定交易或储备；对于协助法院执行项目、出让土地转让项目、出让土地出租项目及其他单位和个人委托经批准的土地交易项目，直接进行交易，但对于法院执行涉及划拨土地项目、出让土地首次转让且转让价格低于标定地价80％的项目，土地交易中心（简称“交易中心”）应先将项目送储备中心进行储备可行性研究然后再确定储备或交易。


　　在办理程序上，储备地块的办理要经过申请收购、权属核查、确定规划条件、方案报批、签订协议、签订收购协议、办理权属变更手续、前期开发整理等程序；而交易地块的办理程序则为：申请交易、交易中心初审、规划土地行政主管部门核准初审意见等，就可进入土地市场交易。从上述的程序对比可以看出，储备地块进入土地供应程序较复杂，而交易地块则相对容易。
　　2.2时间周期分析
　　由于办理程序的不同，两种类型的地块进入土地市场的时间周期也存在一定的差异。根据调研，储备地块项目一般眼经过较长的时间（1－2年，有的甚至更长），方能进入土地市场进行公开交易。而直接交易地块，由于不存在前期收购整理阶段，从申请到公开交易时间周期一般在6－8个月。显而易见，在时间周期上交易地块较储备地块短，见效快。

　　3  规划分析
　　重点对两种方式在进行国有土地使用权出让中成交地块的规模、所在区域以及规划控制指标进行分析，分析的数据以“十五”期间（2001～2005年）公开出让国有土地使用权的交易量为基础。
　　3.1  成交宗数
　　2001－2005年，武汉市通过土地“招标、拍卖、挂牌”（简称土地“招、拍、挂”）形式成交的土地中，储备地块和交易地块成交宗数不均衡，其中交易地块占整个总成交宗数的63%，而储备地块仅占37%。
从历年交易地块所占总成交比例来看，除2001年（武汉市最初实施土地“招、拍、挂”阶段）与储备地块基本持平以外，2002－2005年交易地块成交比例均超过50%，且逐年稳步增涨。说明历年交易地块的成交宗数在土地 “招、拍、挂”交易中占有绝对优势。
　　3.2  成交规模
　　从单宗用地成交规模来看，交易地块以中小规模为主，用地面积一般在0.3-2公顷之间。而储备地块则以中大型规模为主，用地面积一般在1公顷以上。而单宗用地成交规模在0.3公顷以下的小规模地块，则明显的以交易地块为主。
　　3.3  分布及开发强度指标
　　按照武汉市城市总体规划所划分的功能分区，结合城市三镇鼎立的地理空间格局和环形放射型道路交通状况，分别将中心城区划分为三个区域：一是内环线以内核心区 ——武汉市新一轮总体规划中中央活动区的主要空间载体，主要承担城市商务服务功能。二是一环线与二环线之间发展区——城市主要功能发展地区，重点承担城市功能调整带来的建设需求。三是二环线与三环线之间扩展区——城市新型产业发展的聚集地，是城市未来新区及居住新城建设的主要片区。
　　按此三个区域对比成交地块的区域分布进行统计，二环线以内的发展区成交规模最大，储备地块和交易地块成交的宗数较为均衡，是土地交易的热点区域。三环线以内的扩展区成交规模次之，但储备地块成交比例较交易地块大，说明储备机制在引导城市规划方面发挥着重要的作用。一环以内成交规模少，主要原因是一环线内自身存量地不多。
　　在规模及空间分布上，储备地块一般为成片开发中大规模，而交易地块以小型开发为主。在滨江滨湖、历史风貌保护区等展现城市面貌及重点发展区域（指道路一线、两江四岸、大规模湖泊周边、历史风貌区）内交易地块总量较储备地块多。
　　从开发强度指标来看，两种类型的地块小规模地块和滨江滨湖、历史风貌区内的地块容积率较高，而大规模地块和一般区域的地块容积率则表现适中。这主要与城市重点地段及重点发展区域的土地寸土寸金以及地块的经济平衡性有关。


　　3.4  交易性质 
　　从交易性质来看, 在不同规模的成交地块中，储备地块和交易地块都以居住、居住兼容商业类用地为主。不同的是在规模0.3公顷以内的宗用地中，交易地块以居住用地为主，而储备地块此种情况较少，因此，在小规模地块中，储备地块在用地性质方面较交易地块更趋于合理。

　　4  总结分析
　　通过储备和交易两种互为补充的土地运作模式，盘活了存量土地，活跃了土地市场，增加了政府收益，改善了城市面貌，对城市建设起到了较大的促进作用。但由于储备地块存在较大的资金压力、管理成本以及办理周期较长等方面的问题，致使另一土地市场客体——交易地块成交活跃，最终带来规划方面的一些问题，现总结如下：
　　4.1  交易地块成交规模偏小且分布零散，不利于集约利用土地；同时部分储备地块规模偏大，不利于充分发挥土地市场的竞争机制。
　　交易地块在出让时均以宗地成交，成交规模在1公顷以下的达到45.7%，且该类地块一般位于城市道路沿线，在相邻地块尚未进行开发的情况下，一方面由于不存在用地扩大，造成剩余用地易形成死角，不利于集约利用土地；另一方面易造成建筑风格上的不统一。虽然储备地块在以上问题方面较少，但除招商用地、重要地段外，存在规模偏大的问题，不利于充分发挥土地市场的竞争机制。
　　4.2  交易地块规划为居住性质小规模地块偏多，与区域规划衔接上存在问题
　　如前所述，交易地块小规模开发地块中，主要以居住用地为主。这种小规模地块由于地块规模的限制，在用地的规划布局中，很多生活配套难以配置齐全，在此种情况下开发的居住区要么不达标要么占用周边已经饱和的生活配套资源，既不利于居住氛围的形成，同时也给周边生活配套设施带来更大的压力。
　　4.3  大部分成交地块指标较为合理，但历史风貌区开发强度指标偏高。
　　在储备地块与交易地块的开发强度指标方面，由于大部分地块位于城市道路沿线以及滨江临湖地区，从对应的规模以及地块所处的区域地位来看，基本合理。但从历史风貌区范围内为数不多的几宗成交地块的开发强度指标来看，容积率偏高，不利于历史风貌区文化底蕴的保护以及旧城城市肌理的延续。
　　4.4  交易地块分布区域不平衡，不能起到提升城市整体形象的作用。
　　从交易地块的分布情况来看，交易地块大部分分布在城市道路一线，有的分布在旧城风貌区、滨江滨湖等城市重点发展区域，在城市道路二线以及一般区域较少，在一定程度上改变了城市的外在面貌，但未从纵深层面改善城市整体面貌。而储备地块则大部分结合道路一线，综合考虑了二线用地的开发，从整体上改善了城市面貌。

　　5  对策建议
　　针对当前土地供应市场存在的问题，围绕构建和谐社会，提高城市发展水平的总体目标，通过技术、行政手段和经济杠杆辨证科学地解决现实中我市土地交易市场中存在的问题，落实城市规划、促进规划管理法制化、科学化、规范化，依据《城市规划法》、《土地管理法》、《行政许可法》和武汉市有关地方法规，结合武汉市的实际情况，提出以下措施：
　　5.1  做好不同时期土地储备规划，保证储备地块的供应量
　　市土地行政主管部门应根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地市场供需状况，合理制定土地储备远期、中期、近期及年度土地储备和供应计划，协调储备地块与交易地块的供应量，并在空间上落实。为了保证土地交易市场储备地块的供应量，应加大储备力度，并做到不 “挑肥拣瘦”，充分发挥土地整理储备机构“蓄水池”的作用。在收购中，同时还应加大工业用地的收购力度。
　　5.2  严格按照城市规划要求落实土地供应
　　1、无论是储备地块还是交易地块，应严格遵照城市规划控制要求进行土地出让。
　　2、位于城市道路一线、城市功能、景观、历史风貌、生态环境等规划控制区（如山体湖泊保护区、黄鹤楼周边控制区、风景名胜保护区、历史风貌保护区等）内的宗地项目，由储备中心按土地收购储备程序优先收购储备。
　　3、规划性质为居住用地且用地面积小于0.3公顷的宗用地，如周边可扩大用地大于宗地规模50%，必须由储备中心按土地收购储备程序实施收购储备，以保证土地利用的集约利用和开发的整体性。
　　4、规划性质为居住用地、用地面积大于1公顷且周边有待开发用地或用地形状不规整的,必须由储备中心按土地收购储备程序实施收购储备。
　　5、以上三项之外的其他独立宗用地，先由储备中心优先收购储备，如储备中心不予实施收购储备且其周边已开发建设完毕,可由交易中心按土地交易程序办理土地交易。
　　6、对储备中心不予收购的申请交易的地块，若有两宗地块以上相邻，可采取捆绑式供地或统一规划的方式进行土地公开出让。

　　6  结语
　　我国的土地制度决定了政府是最大、最主要的土地供应主体，这也就决定了政府对土地一级市场的垄断地位。要充分发挥政府对土地市场的宏观调控作用，其前提是要有充足的储备土地。那么，要保证储备土地的供应量，在不影响正常土地供应秩序的前提下，转变正常调控土地市场的思路，运用城市规划管理手段应该是一条行之有效的途径。理顺储备地块与交易地块之间的关系是充分发挥市场经济条件下土地市场作用的根本环节，如何让两种地块在土地市场中更好地发挥作用，还需进一步深入研究。

[参考文献]
[1]吕振臣，曹文海.山东省城市土地资产经营机制研究 [J].中国人口•资源与环境，2004，（14）：37.
[2]武汉市人民政府.武汉市土地储备管理办法（武汉市人民政府令第135号） [Z].2002-06-10.
[3]武汉市国土资源管理局.关于印发《关于明确土地储备与土地交易工作程序及分工的方案》的通知（武土资发[2005]79号） [Z].2005-06-27.

[作者简介]
张翼峰，规划师，武汉市城市规划咨询服务中心主任工程师
王丽芬，武汉市城市规划咨询服务中心助理工程师